Autor: Miguel Collado Di Franco

La propuesta de medidas tributarias dada a conocer en días pasados por el gobierno dominicano falla en promover el desarrollo económico debido a que no tiene en cuenta la creación del clima necesario para que se produzcan nuevas inversiones productivas que generen mayores empleos, eleven los ingresos de los ciudadanos e incrementen los niveles de ahorro de la economía. La propuesta mantiene tasas altas de impuestos e introduce nuevas figuras que continuarán penalizando las actividades económicas ya que distorsionan las decisiones de inversión y de emprendimiento de los ciudadanos locales y extranjeros en la economía dominicana.

Cuando se discute sobre impuestos, es imprescindible tener en cuenta que los mismos inciden en el comportamiento de las personas que son afectadas por los mismos. Un impuesto sobre la renta alto, como el que prevalece en la actualidad, encarece el trabajo con relación al ocio, disminuye el rendimiento de los inversionistas y eleva los costos para que los empresarios decidan arriesgar capital para invertir. Los impuestos, en sentido general, tienden a promover que las personas canalicen mucho tiempo y esfuerzo a tratar de evitar ser penalizados por los mismos en lugar de aumentar las actividades productivas innovadoras. En consecuencia, mantener altas tasas impositivas y crear más impuestos tiene un efecto distorsionador y desinsentivador que disminuye las oportunidades de empleos e incrementan las actividades informales dentro de la economía. Esto se traduce en menor crecimiento económico, tasas de desempleo más altas, menores ingresos, niveles de ahorros más bajos, mayor evasión y elusión fiscal y, en consecuencia, niveles de recaudaciones tributarias más bajos que los que se podrían obtener con tasas más bajas y un sistema más simple con menos figuras impositivas[1].

Políticas tributarias que sí promueven el crecimiento

De lo anterior se desprende que las políticas tributarias que promueven el crecimiento económico son aquellas basadas en reducciones de impuestos y en la simplificación del sistema tributario. La propuesta fiscal integral presentada a la sociedad dominicana por CREES está sustentada en esta base económica y propone, precisamente, una manera de incrementar el crecimiento económico por medio de un sistema tributario que procura no penalizar el ahorro, la inversión y la producción, y busca reducir la alta informalidad existente en la economía dominicana (puede descargar la propuesta aquí).

Ya en República Dominicana vivimos la experiencia de una reforma tributaria que introdujo tasas más bajas con resultados positivos. En 1992 fue aprobada la Ley No. 11-92, conocida como Código Tributario de la República Dominicana, que redujo las tasa del impuesto sobre la renta. Las reducciones también se extendieron a los aranceles con la aprobación de la Ley No. 14-93, conocida como Nuevo Arancel de Aduanas.

Con el código de 1992, la tasa de impuesto sobre la renta máxima a las personas físicas fue reducida de 70% a 30%. Mientras que la tasa máxima a las empresas fue disminuida de 46% a 30%. En adición, con la aprobación de la Ley No. 11-92, se inició un proceso de reducción escalonada de las tasas máximas de 30% a 25% en cinco años.

En términos económicos, el resultado fue muy positivo como muestran los datos de crecimiento antes y después de la reforma. El promedio de la tasa de crecimiento del PIB pasó de 0.0% entre 1989 y 1991 a 4.0% entre 1993 y 1995. También las recaudaciones del Estado se incrementaron, como era de esperarse en un clima de negocios más propicio para las inversiones, la formalidad y la creación de más puestos de trabajo. La reducción en las tasas de impuesto sobre la renta tuvo como resultado un incremento de las recaudaciones de 16.4% en 1992 con relación a 1991 y de 13.9% en 1993 con respecto a 1992.

Corregir los desincentivos y distorsiones que introducen los sistemas tributarios es algo fundamental para lograr una diferencia entre menores tasas de crecimiento económico y mayor desempleo, o mayor ingreso real por habitante y más empleos productivos para los ciudadanos. Esto se vio en el caso dominicano, y así lo han comprendido un grupo de treinta países y jurisdicciones nacionales que a nivel mundial han implementado sistemas de tasas de impuestos bajos y uniformes. Quince países de ese grupo han implementado el sistema de tasas bajas y uniformes a partir de 2007 y no lo han abandonado. Esto afirma que además de que la reducción de las tasas tiene un efecto positivo sobre los ingresos tributarios, también lo tiene sobre la actividad económica y puede servir como un estímulo al crecimiento en momentos de crisis económicas.

En el mundo actual, los inversionistas pueden moverse con su capital con gran facilidad. Por esa razón, muchas de estas jurisdicciones han implementado sistemas tributarios simples y de tasas bajas con la finalidad de atraer inversiones y retener las existentes. Una economía como la nuestra requiere de mucha inversión, tanto local como extranjera, y necesita asegurar los capitales que se encuentran en el país, ya sea como inversiones o como ahorros. Una reforma como la presentada recientemente por el gobierno dominicano, que mantiene tasas de impuestos altas y que grava el ahorro y los dividendos, no logra este propósito tan imprescindible para poder elevar el ingreso promedio de los dominicanos y reducir el porcentaje de la población bajo niveles de pobreza.

Austeridad en el gasto, clave para una reforma fiscal exitosa.

En los escenarios presupuestarios para 2013 que el gobierno ha dado a conocer junto con la propuesta tributaria, no se contempla el compromiso de austeridad esperado conforme el incremento en el gasto que se ha producido en 2012. De acuerdo a los estimados proporcionados por las autoridades, se contempla un gasto público de RD$475,638 millones para 2012, mientras que la proyección para 2013 es de RD$469,024 millones. Esto a penas representa una reducción de RD$6,614 ó 1.4% en el gasto de 2013 con relación al estimado de 2012. Ante un incremento del gasto en 2012 de 40.1% con respecto a 2011, y en presencia de un déficit proyectado de RD$155,946 millones al cierre de este año, es necesario un ajuste muy superior al anunciado.

Los países que han tenido éxito realizando reformas fiscales las han efectuado sustentándolas en reducciones del gasto público. Estas reformas han sido consolidaciones fiscales exitosas que han reducido los niveles de endeudamiento público por medio de disminuciones en el déficit fiscal y que han logrado el importante objetivo de impulsar el crecimiento económico. Existe una gran cantidad de estudios realizados entre los años 1990 y 2012 por diferentes investigadores afiliados a instituciones europeas, norteamericanas y a organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) que muestran los resultados de estas consolidaciones en diferentes países[2]. Un estudio en que se resumen ocho de estas investigaciones, concluye que el promedio de las consolidaciones fiscales exitosas analizadas estuvo basado en un 80% de reducción de gastos y sólo en un 20% en incremento en ingresos provenientes de impuestos[3].

Un análisis de las proyecciones de ingresos y gastos presentadas por las autoridades muestra que la relación anterior es inversa en la propuesta del gobierno dominicano. El efecto neto sobre el déficit de las medidas presentadas es de RD$61,658 millones para 2013. Este es el resultado de combinar el incremento de impuestos y eficiencia tributaria que estima recaudar RD$55,044 millones, y la reducción del gasto de RD$6,614 millones planteada en los estimados del presupuesto de gastos para 2013. Ante estos resultados, la relación resultante es que esta reforma fiscal estaría basada en un 89% en impuestos y sólo un 11% en reducción del gasto. Esto es totalmente contrario a las experiencias exitosas documentadas en los últimos veintidós años de análisis internacionales que incluyen, en algunos estudios, hasta 107 casos de reformas fiscales realizadas en más de veinte países.

Las políticas de reducción de déficit basadas en el gasto público tienen un mayor efecto en el tiempo y son la mejor garantía para reducir la deuda debido a que los desequilibrios fiscales tienen su origen en un exceso de gasto público con relación a los ingresos tributarios. El caso dominicano no es la excepción, ya que entre 2004 y 2011 los ingresos del gobierno crecieron 125%, mientras que el gasto público lo hizo en 151%, en términos nominales. En consecuencia, para lograr equilibrios presupuestarios y, eventualmente superávit fiscales, los gobiernos comprometidos con la estabilidad y el crecimiento económico recurren a la austeridad en el gasto como medida de política fiscal para corregir los desequilibrios fiscales.

Las reducciones en el gasto dan señales positivas a los agentes económicos sobre la intención de un ajuste ordenado y del compromiso del gobierno hacia el futuro. Si los inversionistas no perciben compromiso por el lado del gasto, entienden que en el corto plazo se producirá un nuevo ajuste con más impuestos. En consecuencia, ante la incertidumbre y menores rendimientos esperados producto de mayores impuestos futuros, el resultado neto son menos inversiones locales a favor de países con mayor estabilidad fiscal. Esta es una actitud racional de cualquier inversionista al momento de analizar el horizonte intertemporal y las políticas públicas que le pueden afectar. Sin embargo, mientras más permanentes son los ajustes, mayores son los beneficios de los mismos porque introducen estabilidad y crean certidumbre en los agentes económicos. De lo anterior se desprende que esto es fundamental, ya que todos los ciudadanos necesitan claridad sobre el futuro para poder llevar a cabo sus decisiones de ahorrar, consumir, invertir y producir. Estas son las actividades que constituyen la esencia de lo que realizan los agentes que intervienen en una economía y lo que permite que la misma crezca y cree prosperidad.

Un compromiso de austeridad sería la mejor señal que en los actuales momentos los políticos y funcionarios públicos podrían enviar a los emprendedores locales e internacionales, así como a los tenedores de la deuda soberana dominicana a nivel internacional. Si en adición, las medidas tributarias propuestas son dirigidas a eliminar los desincentivos existentes a invertir, ahorrar y producir de manera formal, el impacto sería aún mayor para atraer nuevas inversiones, expandir los proyectos existentes y disminuir las actividades informales de la economía. Con un reforma fiscal de este tipo, acompañada de otras reformas estructurales, la economía dominicana entraría en una senda de crecimiento económico sostenible hacia el desarrollo.

[1] Para un análisis más detallado sobre la relación entre tasas bajas de impuestos y recaudaciones tributarias, ver ¿Menores tasas de impuestos implican menores recaudaciones?

[2] Ver artículo de CREES Reformas Basadas en Reducción de Gastos: Evidencia y Experiencias Internacionales, para un análisis de la literatura sobre austeridad y el impacto de esta última sobre el crecimiento y la reducción del endeudamiento,.

[3] Andrew Biggs, Kevin Hassett, and Matthew Jensen, “A Guide for Deficit Reduction in the United States Based on Historical Consolidations That Worked,” AEI Economic Policy Working Paper No. 2010-04, 2010.

Fuente: CREES (República Dominicana), 10 Octubre 2012