Autor: Ernesto Selman

Introducción

El Anteproyecto de Ley para el Fortalecimiento de la Capacidad Recaudatoria del Estado para la Sostenibilidad Fiscal y el Desarrollo Sostenible presentado el 24 de Octubre de 2012 se enmarca bajo una política fiscal que no reconoce el origen de la crisis fiscal en la República Dominicana: cada vez mayor gasto público. En consecuencia, no se enfrenta la crisis fiscal desde sus raíces, y se asume la vía fácil de incrementos de impuestos. A pesar de los cambios en el anteproyecto de ley con respecto a la propuesta inicial, las medidas son meramente fiscalistas fundamentadas en incremento de impuestos e introducción de nuevas figuras impositivas. En este artículo argumentamos que a pesar del incremento de impuestos, la propuesta de las autoridades no resuelve la crisis fiscal porque se mantendrían importantes déficit fiscales en el mediano plazo; esto implica mayor requerimiento de deuda y mayores compromisos del Estado en el futuro.

Las medidas contenidas en el proyecto de ley no toman en cuenta los incentivos que promueven la evasión/elusión de impuestos. Además, empuja a los agentes económicos a desarrollar sus actividades en la informalidad. Incremento de impuestos implica mayores costos para vivir, invertir, producir, generar empleos y riquezas en cualquier economía. De esta forma se reduce el ingreso promedio de los dominicanos en el presente y no se crean las condiciones para generar mayores riquezas en el futuro. Las empresas radicadas en la República Dominicana asumen costos adicionales que no les permiten competir en la economía internacional. Estas son las principales razones por lo que las medidas impositivas sometidas al Congreso Nacional no son sostenibles en el tiempo. Según las informaciones que presentaron las propias autoridades inicialmente, el resultado del ejercicio fiscal para el 2013 asumía un déficit de unos RD$85,000 millones; este monto no incluye el déficit cuasi-fiscal generado por el Banco Central de la República Dominicana (BCRD).

Importancia de estadísticas fiscales y ejecución presupuestaria

Para las discusiones de los incremento de impuestos propuestos las autoridades presentaron informaciones sólo para el 2013, mezclando clasificaciones económicas, funcionales e institucionales que refleja falta de transparencia y/o incapacidad de presentar informaciones fiscales fidedignas. Para un debate transparente se requeriría: 1. Proyecciones de mediano plazo, presentando los objetivos de la política fiscal claramente; 2. Clasificación económica, funcional e institucional por separado del gasto público; y, 3. Publicación de estadísticas fiscales actualizadas durante la ejecución presupuestaria. La ausencia de estos elementos introduce incertidumbre en los procesos económicos, principalmente cuando se percibe falta de control del gasto público.

Otro factor que obstaculiza mantener una política fiscal sana y que introduce mayor incertidumbre es la mala formulación y ejecución de los presupuestos del Estado. Ya es una práctica común aprobar presupuestos con ingresos fiscales sobreestimados y gasto público subestimado. A mitad de ejecución de esos presupuestos se introducen presupuestos complementarios porque la planificación inicial no eran realistas. Durante el 2011 el Congreso Nacional aprobó tres presupuestos; uno original y dos complementarios (julio y diciembre). En este año 2012 se aprobó un presupuesto original y, hasta ahora, uno complementario; es posible que se presente uno adicional antes de finalizar el año.

Programación fiscal de CREES

Como parte de la Propuesta de Reforma Fiscal Integral que CREES presentó a la sociedad dominicana, se elaboró una herramienta analítica del desempeño financiero del Estado que incluye ingresos fiscales, gasto público y requerimientos de financiamiento en el mediano plazo. Con esta herramienta de análisis podemos dar seguimiento a la política fiscal de la República Dominicana, con proyecciones a cuatro años; lo que economistas llamarían “programación fiscal” a mediano plazo. Los resultados revelan mantenimiento de altos déficit fiscales en los próximos cuatro años. En efecto, las proyecciones contenidas en la programación fiscal de mediano plazo indican que el déficit para 2013 sería de unos RD$114,500 millones, incrementándose a unos RD$205,000 millones al 2016; de nuevo, no se incluye el déficit cuasi-fiscal del BCRD. Esta política fiscal se hace insostenible porque no es posible financiar esos déficit año tras año y atender cada vez mayores compromisos de deuda.

La República Dominicana tendría requerimientos de financiamiento de unos US$5,000 millones anuales por los próximos cuatro años para amortizar deuda existente y financiar los déficit fiscales. Es por esta vía que la política fiscal se hace insostenible.

¿Qué significa insostenibilidad de la política fiscal?

El concepto más básico sobre insostenibilidad fiscal implica falta de capacidad de enfrentar o cumplir los compromisos financieros del Estado en algún momento en el futuro. La República Dominicana no es ajena a estas situaciones en la medida que experimentó cesación de pagos en 1982, monetización de la deuda pública entre 1988-1991 y reestructuración de la deuda externa en 2005.

La situación fiscal se ha deteriorado por altos déficit fiscales, donde gasto público es mayor que ingresos. Déficit fiscales promedio de unos RD$54,000 millones durante los últimos cuatro años (2008-2011) y unos RD$155,000 millones en este 2012, se han generado por cada vez mayor gasto público. En promedio, el gasto público se ha incrementado en 14.7% anualmente durante los últimos ocho años. Sólo durante este año 2012 el gasto público se habrá incrementado en alrededor de 40%.

Incrementos del gasto público se pueden financiar por 1. Incremento de ingresos fiscales; 2. Deuda pública; y/o, 3. Emisión de dinero inorgánico para pago de deuda directa del Estado (caso República Dominicana 1988-1990) o adquisición de títulos de deuda del Tesoro.

Intentos de financiar mayor gasto público con mayores impuestos

Desde el 2000 se han aplicado seis legislaciones con la idea de incrementar ingresos fiscales a través de incremento de impuestos e introducción de nuevas figuras impositivas; la propuesta de incremento de impuestos actual sería la séptima en 12 años; incremento de impuestos cada 20 meses. Esto implica cambios de regla de juego y mayor distorsiones en los procesos de mercado. Sin embargo, esta política de mayores impuestos no surtieron los efectos esperados en el mediano plazo porque no se toman en consideración los cambios en los patrones de conducta de los consumidores, emprendedores y dueños de factores de la producción (incluyendo trabajadores como dueños del factor mano de obra).

Reglas de juegos sobre los impuestos complejas, múltiples figuras impositivas a todas las actividades económicas y altas tasas impositivas implican mayor incentivo para los agentes económicos evitar pagar sus obligaciones tributarias y empujan emprendedores, consumidores y dueños de factores de producción (incluyendo trabajadores, como dueños del factor mano de obra) a operar en la economía informal. En adición, sistemas tributarios complejos con altas tasas impositivas desincentivan la inversión, producción y creación de empleos productivos y riquezas en una economía.

Mayor deuda pública para financiar un creciente gasto público

La República Dominicano presenta un creciente endeudamiento público que está requiriendo cada vez mayores recursos de los contribuyentes para servir esa deuda. Organismos multilaterales, calificadoras de riesgo, economistas y otros agentes económicos se enfocan en medir la sostenibilidad de la deuda con indicadores que muchas veces no se relacionan directamente con la capacidad de repago de las deudas que asumen los estados nacionales. En este sentido, se usa la deuda pública como proporción de Producto Interno Bruto (PIB) para “medir” la solvencia de un país. Sin embargo, la capacidad productiva de un país no necesariamente se traduce directamente en recursos para el Estado como ingresos fiscales. Principalmente, en una economía como la dominicana con altos niveles de informalidad; estimamos de manera conservadora la informalidad entre 55-60%. En otras ocasiones, se usa un indicador como el servicio de la deuda externa como proporción de las exportaciones de bienes y servicios. Pero, tampoco la capacidad exportadora necesariamente se traduce en ingresos fiscales para servir la deuda pública.

Principios financieros que aplican a personas y empresas son los mismos principios que aplica al Estado. Diferentes países han hecho “default” de su deuda con bajos índices de deuda pública como proporción del PIB. En estudios recientes, Carmen Reinhart y Kenneth Rogoff (2009)[1] han enumerado países que no fueron capaces de servir sus deudas externas con niveles de deuda de 50% del PIB o menos. Por ejemplo, en 1983 la República Dominicana dejó de servir su deuda externa, aún cuando esa deuda representaba un 32.1% del PIB. En 2003 hubo una cesación de pagos parcial con 22% de deuda pública/PIB y en 2005 se hizo una reestructuración de la deuda pública, cuando el índice se colocaba en 34.9% del PIB. En este sentido, los autores mencionados recomiendan usar otros indicadores alternativos, como: 1. Pago de Intereses como proporción de los Ingresos Fiscales, recomendando no mayor al 15%; y, 2. Servicio de la deuda como proporción de los Ingresos Fiscales, no mayor a 30%.

En 2011, los intereses pagados por el gobierno dominicano representaban un 16% de sus ingresos totales, por encima del 15% recomendado. Según estimaciones de CREES utilizando datos de la Dirección General de Crédito Público, este indicador podría elevarse a 29.2% si se mantiene la política de gasto y endeudamiento públicos actual. Por otro lado, desde 2009 el servicio de la deuda representa más del 30% recomendado, elevándose a 36% en 2011 y llegando hasta 45.2% en 2014, según las mismas proyecciones. La República Dominicana podría estar recorriendo una senda de insostenibilidad de la deuda pública. Muchas veces se incurre en monetizar la deuda (emisión de dinero sin respaldo para servir deuda) que implica procesos inflacionarios y devaluatorios importantes; esta sería la peor opción para el país.

Última opción: emisión de dinero sin respaldo

Cuando las opciones de incrementar impuestos y los inversionistas pierden confianza en una economía, la capacidad de financiar el gasto público a través de mayor deuda se minimiza. En estos casos, muchos países han terminado recurriendo a la emisión de dinero sin respaldo para enfrentar sus compromisos financieros. La República Dominicana vivió un episodio similar entre 1988 y 1991, cuando un excesivo gasto público terminó siendo financiado con emisión de dinero inorgánico. Obviamente, esta política de inflación monetaria desembocó en una alta inflación de precios de más de 60% en 1991.

Muchos argumentan que los Estados nunca “quiebran” porque pueden emitir dinero para financiar y atender los compromisos del Estado. Sin embargo, una política monetaria expansiva implica mala asignación de recursos escasos en las economías y destrucción de valor de la moneda. La inflación monetaria implica reducción de ingresos reales de los ciudadanos por el incremento de la inflación de precios. Como hemos demostrado en otro estudio, la inflación monetaria que han aplicado los bancos centrales de emisión de monedas de reservas durante los últimos 5 años (principalmente la Reserva Federal de EEUU y el Banco Central Europeo) ha implicado incremento y volatilidad de precios de diferentes activos financieros, incluyendo los precios de bienes primarios y “commodities”. El argumento de que los Estados nunca “quiebran” se ha debilitado recientemente con los episodios que viven algunos países en Europa, como Grecia, España, Portugal e Italia.

Conclusión

Las propuestas de incremento de impuestos de las autoridades no resuelven la crisis fiscal por la que atraviesa la República Dominicana. Con la estructura de gasto público que no cambia sustancialmente, se mantienen altos déficit fiscales en los próximos años. Las medidas tributarias propuestas sólo tendrán un efecto en el corto plazo, por lo que se diluyen las mayores recaudaciones. Debido a las proyecciones de mayores déficit fiscales en el futuro cercano por no enfrentar la raíz de la crisis, es muy probable que en el año 2014 la sociedad dominicana se vea en la obligación de revisar de nuevo la política fiscal. La solución permanente a la crisis fiscal requeriría una reducción del gasto público en el 2013 por unos RD$60,000 millones y la adopción de un sistema tributario sencillo con impuestos bajos y uniformes que puedan integrar segmentos que se mantienen en la informalidad. Esperamos que la próxima discusión sobre política fiscal no gire alrededor de incremento de impuestos, sino alrededor de la implementación de un sistema tributario moderno que sea parte de una estrategia de desarrollo y no un mero parche fiscal.

[1] Carmen Reinhart y Kenneth Rogoff (2009) This time is different; Princeton University Press.

Publicado originalmente en CREES, el 25 de octubre de 2012.