Colombia: Gobernabilidad basada en corrupción queda intacta en reforma electoral

John Sudarsky

Una reciente encuesta de Transparencia Internacional sobre corrupción muestra que las instituciones más involucradas en ella son los congresistas, el Presidente y sus ministros y los concejales, esto con datos del 2016, antes del estallido de Odebrecht y los escándalos en la justicia.

Se plantea que el 74 % de los respondientes dice que la ciudadanía la puede frenar. Esto sería posible si ella encontrara una estructura para concentrar la atención colectiva de la ciudadanía y no pretender que ella ejerza el control social sin foco exacto. Por otro lado, el Estado cuenta con instituciones especializadas (las ías, etc.) que a menudo, por no mantener autonomía y separación de poderes, terminan siendo parte del problema.

El escenario que se abrió con la Reforma Política incluida en los acuerdos del Teatro Colón representaba una esperanza de cambio. Pero la realidad que ha venido emergiendo en este acto legislativo, vía ‘fast track’, es diferente. El Gobierno descartó la mayoría de las recomendaciones que presentó la Misión Electoral Especial (MEE) desde el mismo día en que fueron presentadas, al moverse a un acuerdo con los partidos políticos sin permitir siquiera explicarlas. El debate parlamentario actual parece tramitado para salir del paso y las propuestas que vienen avanzando se centran en cerrar las listas para todas las elecciones legislativas y eliminar el voto preferente, uno de los incentivos perversos que eleva los costos de campañas e incentivaban la corrupción a costas del Estado pero que, por lo menos, permite una expresión de la política local.

La MEE propuso un sistema mixto para la elección de la Cámara de Representantes, en el que la mitad de las curules departamentales se elegían de listas cerradas por partidos y la otra mitad por distritos uninominales en los cuales, en un territorio específico se elegía un solo candidato que entraba a representar la totalidad de los habitantes del territorio. Esto permitiría que los ciudadanos concentraran su atención al saber a quién observar y llamar a cuentas por su accionar legislativo. Este “agente”, a su vez, sabría quién lo eligió y a quién servir en la Cámara. Pero esta alternativa fue descartada instantáneamente por el Gobierno. En las elecciones del 2021 y 22 los que van a rendir cuentas van a ser unos impersonales partidos. Hay que ver las páginas web de ellos para saber lo que se vendría: ¿alguien las ve? Nadie va a rendir cuentas.

Las elecciones basadas exclusivamente en las listas cerradas y ordenadas por partido ha sido una obsesión de este Gobierno, ya que facilita enormemente la gobernabilidad (hay que lidiar con cuatro o cinco partidos de la coalición y no someterse al menudeo con cientos de parlamentarios buscando sus cupos indicativos personales). Pero tal gobernabilidad se enfrenta con que los parlamentarios no quieren ser sometidos a la disciplina del partido que opera con la consabida Ley de Hierro de la Oligarquía, con la que Robert Michels a comienzos del siglo XX describió cómo ellos terminan siendo controlados por una élite –el sitio natural de los tronos de los expresidentes– que se perpetúa en su manejo, así en la reforma se introduzcan incentivos para la democracia interna de estos.

Según el proyecto en curso, los colombianos nos enfrentaríamos para cada elección del Legislativo con un tarjetón idéntico, con cuadritos de diferentes colores según el partido, sin ninguna cara o nombre. Igual que ahora los colombianos no sabríamos por quién estamos votando ni qué responsabilidad tendrían los elegidos ante ellos.
La relación de la ciudadanía con la política estaría mediada por el muro inexpugnable de los partidos con un modelo inventado para el siglo XIX, cuando pocos sabían leer. La posibilidad de la ciudadanía de expresar su protesta por los candidatos propuestos y el sistema se mantiene bloqueada al permanecer el Artículo 258 de la Constitución que regula el voto en blanco para el Legislativo, en el cual así gane el voto en blanco se retiran las listas tan solo de los que no se alcance el umbral. El muro entre la ciudadanía y la política va a ser inexpugnable.

La reforma comprende muchos temas sobre los que no podemos extendernos: el acuerdo del Colón buscaba, por medio de la adquisición progresiva de derechos, que los movimientos sociales se pudieran convertir en partidos basados más en un número de afiliados que en solo votos, y que además el Estado concurriera al financiamiento de su funcionamiento y a costear las campañas mediante anticipos buscando en todo esto que hubiera una igualdad de oportunidades y un terreno nivelado para la contienda política.

Por otro lado, se reforma la ‘justicia electoral’ y central para este tema el alcance y conformación del Consejo Electoral, o mejor aún según propuesto la MEE, la Corte Electoral se conformaría independientemente de los parlamentarios para evitar que los juzgados eligieran a sus jueces.

Esta contundente fórmula fue descartada y en la versión actual, el Gobierno propuso elegir un consejo electoral con nueve magistrados por periodos personales de ocho años, de ternas elaboradas para cada uno de ellos por los decanos de derecho de las cinco universidades de mejores resultados en exámenes de Estado de calidad de la educación superior, hay que decirlo, un intento de generar autonomía y calidad importante en los elegidos al CE, pero por debajo de lo planteado en términos de autonomía por la MEE.

En el 2015 de manera bastante cínica Álvaro Uribe ‘destapó el escándalo’ de los listados a los que se dedica el tercer piso de Palacio.

Lo sorprendente de todo esto es que durante el debate de la reforma en ningún caso se controvirtió el secreto con que se tramitan los auxilios parlamentarios, cupos indicativos o ‘mermelada’, la esencia del modelo de gobernabilidad basado en clientelismo y corrupción. Con ellos se asegura la lealtad de parlamentarios de la coalición de gobierno. Esta ‘mermelada’, cuya legitimidad ha defendido el presidente Santos (y todos los anteriores), pudieran serlo si tales auxilios se conocieran pública y transparentemente y los debatieran los electores. No en vano en el 2015 de manera bastante cínica Álvaro Uribe “destapó el escándalo” de los listados a los que se dedica el tercer piso de Palacio. El problema no es que existan –vean el ejemplo de lo que le costó a Teresa May la entrada del DUP de Irlanda del Norte para conformar su coalición de gobierno tras la aprobación del brexit–, sino que sean secretos y personales con cada miembro de la coalición de gobierno, quienes ante las recurrentes “crisis” buscan recursos adicionales para garantizar su lealtad. Este mecanismo, el eje de la corrupción y el clientelismo, se dejó intacto para así asegurarse que la operación del sistema electoral continúe incólume ante la mirada atónita de los colombianos. Como vimos, las nuevas fuerzas políticas pidieron igualdad de oportunidades en el proceso electoral. Sin embargo, el tema de la ‘mermelada’ no fue debatido a lo largo del proceso y pareciera que todas ellas aspiran, una vez llegadas “al poder”, a utilizar los mismos mecanismos de gobernabilidad corrupta y extorsiva como ya ha ocurrido en varios casos de fuerzas “alternativas”.

Es difícil creer que los partidos asumirían públicamente las responsabilidades que adquieren en una coalición de gobierno. ¿Este seguirá utilizando la ‘mermelada’ individual y secretamente o van los partidos a hacerla pública y colectivamente? Por ejemplo, el Partido Conservador, que ha controlado la institucionalidad agropecuaria prácticamente desde la firma del Pacto de Chicoral (Pastrana padre) en que se selló el destino de la reforma agraria y se creó el escenario de la guerra que ahora termina. ¿Se hará responsable del sector o solo lo utilizara para repartir favores clientelistas? ¿Y la ‘mermelada’ la monopolizará la oligarquía de cada partido? ¿Y la publicará en su página web?

Hace 40 años, en 1977, en un proyecto de investigación-acción descubrimos que la fracasomanía impedía que el Estado colombiano pudiera implementar con éxito estrategias de desarrollo con equidad y era causada por el clientelismo. Veinte años después, luego de que la Constitución del 91 introdujera los mecanismo de participación ciudadana, comenzamos a medir el Capital Social de Colombia para observar cómo evolucionaba la sociedad. Descubrimos Fenoval: Fe en Fuentes de Información no validada, comer cuento, o lo que ahora llaman ‘posverdad’. 

Descubrimos gobiernos completos y administraciones municipales montarse en Fenoval con estrategias que Goebbles envidiaría: si una mentira se repite suficientes veces –ayudada por los medios– se vuelve verdad. Detectamos que este riesgo es mayor en las ciudades y por ello era necesario crear ámbitos de acumulación de capital social intermedios entre la ciudad y el barrio, y qué tamaño deberían tener: entre 75.000 y 400.000 habitantes.

Se midió Eslabonamiento Legislativo, tan importante de medir en las democracias que se toman en serio el tema de la representación de la ciudadanía y planteamos el sistema mixto al comprobar cómo este se deterioró después de la reforma electoral del 2003. Y después de escudriñar varios espejismos encontramos la respuesta a la pregunta de En lugar de clientelismo, ¿qué?: el distrito uninominal que describimos arriba.

Como se dijo, la MEE adoptó y mejoró la propuesta del Mixto y cómo calcular quiénes resultaban elegidos por cada tramo. El tamaño de los distritos electorales que ella proponían se mejoró con la de utilizar el Mixto en concejos y asambleas de territorios de más de un millón de habitantes. Pero el Gobierno y los partidos ya habían apostado por perpetuar su gobernabilidad en lugar de darle a la ciudadanía mecanismos para ejercer el Control Social. Se oyen los cantos de sirena por la corrupción. Pero el mecanismo sigue intacto y así se hará la política, otra vez, por otra generación.

Uno podría pensar que el próximo presidente de Colombia pudiera cambiar el modelo de gobernabilidad antes del 2022, cuando entran en vigencia las listas cerradas y los requisitos de membresía. Por ello hay que escudriñar lo que ha hecho cada candidato: si en sus cargos ejecutivos han reclamado para sí hasta el último puesto y olfateado suculentamente cada contrato, o si, por otro lado, comprenden que la corrupción es sistémica, han sido radicales en la separación de poderes con el Legislativo y promovido vigorosamente la democracia participativa. Y si el candidato viene del Senado, si se encuentra comprometido en acciones radicales en contra de la corrupción.

En la reforma queda especificada una etapa de transición que debe culminar en ocho años. En el 2026 veremos una segunda elección con la prometida ‘democracia de partidos’ en acción y sabremos el engendro que se ha creado. Pero, de nuevo fruto de los acuerdos de paz, también culminará la transición de uno de los experimentos sociales más importantes que surgen de ellos: las dieciséis circunscripciones de paz que serán, óigase bien, distritos uninominales para la Cámara y permitirán experimentar con otra forma de hacer política, con las fuerzas tradicionales apostándole a capturarlas o a que no tengan éxito. Y en esa coyuntura en el tiempo deberán pasar cosas. Esperamos que entonces el experimento se generalice especialmente cuando ya con cuatro elecciones en manos de la oligarquía de partido el modelo se vuelva insoportable. Si hemos esperado cuarenta años, podemos desesperar otros veinte y continuar observando el lento devenir de las oportunidades perdidas.

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Publicado originalmente en El Tiempo (Colombia), el 24 de octubre 2017