Chile: Dos errores fundamentales de la Nueva Mayoría

Por Cristián Larroulet V.
Académico de la Universidad del Desarrollo
Julio de 2014

 

Casi al completar sus primeros 6 meses de Gobierno la Nueva Mayoría, bajo la conducción presidencial de Michelle Bachelet, enfrenta dificultades no menores. Sus dos iniciativas de Política Pública más emblemáticas, Reforma Tributaria y Reforma Educacional, han experimentado un deterioro significativo en el respaldo ciudadano. Es así como el 3 de abril el apoyo ciudadano a la Reforma Tributaria fue de 52% y cerca de 4 meses después éste había caído a 33%. En el caso de la Reforma Educacional el apoyo alcanzó a 60% en mayo y su medición al 31 de julio bajó a 38%1. Además, esas reformas han producido un impacto en las dos principales coaliciones políticas. En la Nueva Mayoría la Democracia Cristiana y los sectores “autocomplacientes”2 de la concertación han realizado una crítica a las políticas públicas de ambas reformas produciendo un deterioro en las relaciones internas de la coalición de Gobierno. Mientras tanto en la Alianza, después de haber sufrido una fuerte derrota electoral, son precisamente estas reformas las que la están revitalizando ya que se han percatado de la oposición ciudadana que ellas producen. No solo hay una diferencia ideológica sino que principalmente los parlamentarios perciben la inquietud y la desaprobación que especialmente sectores de clase media tienen a ellas3.

Este documento pretende analizar las causas profundas de lo ocurrido. Por supuesto que hay incompetencias y errores comunicacionales, sin embargo mi convencimiento es que detrás de lo ocurrido hay dos problemas de fondo. Uno de diagnóstico sobre lo que desean los chilenos y el otro de políticas públicas adecuadas para cumplir el objetivo central del nuevo Gobierno.

 

1.- Error de diagnóstico

 

¿Qué es lo que quieren los chilenos?. En la Nueva Mayoría se ha impuesto una visión de Chile que no corresponde a las aspiraciones más profundas de la mayoría nacional. En efecto, la creencia de que en Chile hay un profundo malestar social y que ello está relacionado con “el modelo” de desarrollo es un error. Cabe recordar los informes del PNUD que muestran a un porcentaje cercano al 80% que se declara feliz. Los que sustentan la teoría del malestar se basan en las protestas estudiantiles que se inician en el primer Gobierno de Bachelet y alcanzan su peak en el de Sebastián Piñera. A ese fenómeno político se le suma el aporte intelectual de los libros de Mayol, Atria, entre otros4. No es el lugar para discutir latamente las tesis de esos libros, que por lo demás han sido contradichos por otros5 sino que mostrar que esta no es una sociedad penetrada por el malestar y que la demostración más clara de ello es la reacción ciudadana ocurrida en estos meses. En efecto, lo que caracteriza a nuestro país es lo propio de sociedades que han experimentado un fuerte aumento de sus oportunidades y que se han acostumbrado a un fuerte dinamismo social. Hay que pensar que hemos transitado desde comienzos de la década del noventa desde un ingreso por habitante de US$5.000.- a cerca de US$20.0006.- en estos días; de alrededor de 200.000 estudiantes en la educación superior a más de un millón; de calles con 1.969.000 automóviles a otras congestionadas por más de 4.100.000 vehículos7. Con una penetración de redes sociales y acceso a interconexión enorme caracterizada por el hecho de que hace 13 años 22% de los chilenos tenía acceso a un celular y hoy son 134%8 Podríamos seguir, pero lo que está claro es que vivimos en otro país y que éste si se caracteriza por aspirar a más y que es muy crítico a que se limite esa posibilidad por abusos o por equivocadas políticas públicas conducidas por los Gobiernos. Pero eso en un contexto de una sociedad liberal que señala que el progreso depende del esfuerzo personal. Así un 74% de los chilenos consideran que la felicidad depende de lo que uno mismo haga9; que cerca de un 80% dice que el progreso personal depende del trabajo y de la educación; que no más de un 37% desea trabajar en el Estado10 en donde la confianza en el Gobierno alcanza a sólo 26% y en el Parlamento a 12%11. Tampoco es mayoritaria la percepción ciudadana de que el Estado debe asegurar derechos sociales gratuitos para todos como promueve Atria12. En efecto solo 37% de los chilenos cree que el Estado no debe focalizar el gasto social13 y recientemente un 50% se manifiesta contrario a la gratuidad en educación superior.14

El gran error de diagnóstico ha sido en creer los chilenos quieren simplemente más Estado y por lo tanto subir los impuestos y acabar con la educación particular. Liderazgos emergentes como Juan Pablo Swett entre los emprendedores y Erika Muñoz en los padres de los Colegios Particulares Subvencionados reflejan lo que ocurre y representan un sustrato profundo de nuestra sociedad.

No en vano ante la pregunta ¿Ud. Preferiría una escuela o liceo municipal o un colegio particular Subvencionado?15, el 70% de los ciudadanos dice que prefiere enviar a sus hijos a colegios particulares y que está dispuesto a pagar por ello. En suma, la Nueva Mayoría equivoca el diagnóstico y confunde la demanda por alivio de la carga financiera que produce el mayor acceso a la educación superior con un cambio ideológico profundo en el país. Los estudiantes que se movilizan no representan a la gran mayoría del estudiantado, que no se moviliza, sino que a una izquierda radical en algunos casos, pero que es un grupo de interés como muchos otros que demandan más aporte del Estado.

 

2.- Error en políticas públicas

 

La segunda equivocación tiene que ver con el objetivo central del nuevo gobierno: reducir la desigualdad.

El programa del actual Gobierno señala que “la desigualdad es insostenible, no solo desde un punto de vista económico y social, sino que también para una sana convivencia entre los chilenos y las chilenas y para asegurar la paz social que requerimos para crecer y desarrollarnos de forma inclusiva”16.

Sin embargo, ambos instrumentos la reforma tributaria y la educacional, tal como han sido propuestas no lograrán ese propósito.

En primer lugar veamos lo que ocurre con la reforma tributaria. Como han señalado la mayoría de los especialistas, de los más diversos sectores políticos, la reforma tendrá un efecto negativo en el ahorro y la inversión. Estos factores son claves para el crecimiento de la economía. La autoridad reconoce ello pero señala que será más que compensado por el impacto positivo que en el crecimiento tiene la inversión en educación y la mayor equidad que se logrará. Hay diferencias en la magnitud de los impactos pero no en la dirección de ellos. Así José de Gregorio17 señala que el impacto en crecimiento sería – 0,04 a -0,03% y Felipe Larraín18 concluye que fluctúa entre -0,2 y -0,9 %. El crecimiento tiene directa relación con la equidad ya que la evidencia recogida para nuestro país en un famoso estudio de Osvaldo Larrañaga19 señala que el 70% de la reducción de la pobreza se explica por el crecimiento.

El otro impacto de la alza de impuestos es en el empleo. Los estudios señalan que este fluctúa entre -0,06 y -0,29, es decir, habrán menos oportunidades de empleo para alrededor de 100.000 personas en 4 años20.

A Velasco y C Hunneus21 en un libro publicado el 2011 confirman que el empleo es el instrumento principal para lograr una sociedad más equitativa. Ello no es extraño ya que la correlación entre ingreso de los hogares y del trabajo en Chile es altísima22.

Más aún, el retroceso en los índices de pobreza y desigualdad que registró la encuesta CASEN durante el periodo 2006-200923 coincidió con el fuerte retroceso de la ocupación y el empleo, especialmente en los sectores más vulnerables. El número de ocupados en el primer decil de ingresos cayó fuertemente en dicho periodo (31,9%), mientras que en el décimo decil, el de mayores ingresos, varió levemente. Igualmente, el desempleo subió fuertemente en el primer decil, de 26,6% a 39%, mientras que en el décimo la variación fue más bien marginal.

Pero además del impacto del alza de impuestos24 el destino de los recursos recaudados por la reforma tributaria no van mayoritariamente a los sectores más necesitados. Por ejemplo si se descompone el monto de recursos que irían a financiar la gratuidad en educación superior, y el término del copago y el fin al lucro en escolar se concluye que alrededor del 30 por ciento de los recursos van al quintil más rico y sólo 11,7 por ciento al más pobre.

La otra es la reforma educacional, ¿colabora ella a la reducción de la desigualdad?

Desgraciadamente las prioridades manifestadas en los proyectos de ley enviados y en los anunciados para el segundo semestre significan un retroceso. En efecto, la principal causa histórica de la falta de aporte de la educación chilena a la equidad fue la cobertura. Chile sufrió por muchas décadas rezagos de cobertura. Sin embargo, tanto a nivel escolar como terciario los avances en los últimos 50 años han sido importantes. Ello no ha ocurrido en la preescolar donde aún tenemos un déficit de cobertura de 55,9%25 y la cual es determinante para “emparejar la cancha”. Toda la evidencia internacional y nacional muestra que si la meta es equidad la mayoría de los recursos deben destinarse a cuidado y educación en la edad temprana26. En la educación primaria y secundaria hoy en cambio la prioridad es la calidad. Ello quedó claramente reflejado en la última prueba SIMCE, en la cual se observa que la brecha de resultados entre los alumnos del nivel socioeconómico bajo y alto prácticamente se duplica entre 2° básico y II medio27. Y por ello el acuerdo educacional del 2007 apuntaba justamente a establecer un nuevo marco regulatorio que asegurase el derecho a una educación de calidad para todos, lo que fue sucesivamente implementado y fortalecido por sucesivas leyes en los Gobiernos de Michelle Bachelet y Sebastián Piñera28.

Pero de los alrededor de US$5.000.- millones de la mayor recaudación tributaria que van a educación, según lo anunciado por el Gobierno, una ínfima parte iría a educación preescolar y el resto a cambios en la escolar que no se focalizan en calidad y a superior que significan un grave retroceso en equidad, porque gran parte de los recursos van destinados a los grupos de mayores ingresos.

En efecto la gratuidad en educación superior tiene un costo en régimen de US$2.500.- millones; el fin al copago uno de US$950.- millones; la compra de infraestructura escolar un mínimo de US$424.- millones y la desmunicipalización otros US$400.- millones, todo lo cual suma US$4.274.- millones29.

Por lo tanto alrededor del 80 por ciento de los recursos de la reforma tributaria destinados a educación, no están relacionados con cobertura ni calidad, sino que con cambios en la estructura de propiedad en la educación escolar, menos establecimientos privados, y más centralización en la educación estatal. Y en hacer gratuita a la educación superior, lo que resulta incomprensible desde la perspectiva de una sociedad más justa ya que es ella la que posibilita a sus graduados obtener un ingreso alrededor de 3 veces superior al de una persona que solo termina la educación media.

En suma, el país no avanza en el objetivo principal del Gobierno de la Presidenta Bachelet de alcanzar mayor equidad con las reformas tributaria y educacional ya propuestas. Más bien retrocede. Ello porque los instrumentos para recaudar dañan el empleo, factor principal para una sociedad con mejor distribución del ingreso. Además, el destino de esos recursos no es la educación que da más igualdad de oportunidades sino que aquella que reproduce las mayores diferencias como es la Universitaria.

Podemos concluir que los errores analizados están produciendo una sistemática pero aún moderada desafección política. El respaldo a la Presidenta se mantiene alto (49%) pero la percepción del progreso ha decaído. Hoy el porcentaje de los chilenos que dice que el país retrocede o está estancado alcanza a 54%. A comienzos del Gobierno era de 36%30. Sin duda se está produciendo una oportunidad política para la actual oposición. Los dos errores mencionados están haciendo posible una nueva conexión con la ciudadanía, la cual debe tener mayor impacto gracias al voto voluntario. Cabe recordar que éste premia a los políticos cercanos a la gente y que plantean con claridad y fuerza sus ideas. Un agudo actor y observador político como es Camilo Escalona confirma este análisis al señalar “Las tareas que tenemos como nación para combatir la desigualdad conforman una agenda prácticamente inabarcable, por eso pienso que las personas que tienen una mirada voluntarista, en el sentido de que todas las cosas se pueden hacer de una vez y prácticamente realizadas en un solo acto, están sembrando una expectativa que no se va a poder cumplir y por lo tanto, están creando las condiciones para una derrota política y cultural que no me parece válida”.

 

 Notas

1 Ver encuestas Plaza Pública- CADEM
2 Se denominó así en la década del noventa a los sectores de la Concertación más satisfechos y por lo tanto defensores de la gestión de sus Gobiernos. La fracción crítica de esas gestiones se llamó “autoflagelantes”
3 La frase del Senador Carlos Montes “hay mucha gente con miedo en materia educacional”, refleja muy certeramente este realidad

4 El otro Modelo: del orden neoliberal al régimen de lo público. Fernando Atria, Guillermo Larraín, José Miguel Benavente, Javier Cous, Alfredo Joignant.
5 Para lo cual se puede leer L.Larraín “ “ M. Opliger y E. Guzmán “ “ o Larroulet “Chile camino al desarrollo, avanzando en tiempos difíciles”
6 Fondo Monetario Internacional
7 Cambio entre 1998 a 2013 según Anuario de parque automotriz en Chile por el INE
8 Pasa de 3 millones de abonados a 23 millones entre el año 2000 y el 2013 según SUBTEL.
9 Informe del Índice de desarrollo Humano 2012, PNUD
10 Encuesta Bicentenario 2013, PUC.
11 Encuesta CEP
12 La mala educación: Ideas que inspiran el movimiento estudiantil. Fernando Atria
13 Encuesta Bicentenario 2013. PUC
14 Plaza Pública: Usted está deacuero o en desacuero con la Ref. Educ del Gobierno. CADEM 31 de Julio.

15 Estudio Nacional de Opinión Pública. CEP
16 Programa Michelle Bachelet, Página 9.
17 Ministro de Economía en el Gobierno de Ricardo Lagos E. Ver presentación en el Senado y paper de respaldo
18 Ministro de Hacienda en el Gobierno de Sebastián Piñera E. Ver Reformar Tributaria impacto y propuesta alternativa.CLAPES,PUC
19 “Pobreza, crecimiento y desigualdad: Chile 1987-1992”, Revista de Análisis Económico Nº 2, (69-92).

20 Ministro de Hacienda en el Gobierno de Sebastián Piñera E. Ver Reformar Tributaria impacto y propuesta alternativa.CLAPES,PUC
21 Velasco y Hunneus: Contra la desigualdad el empleo es la clave. 2011.
22 Harald Beyer: Educación y Desigualdad de Ingresos. Una nueva mirada. CEP, N77 2000.
23 En el caso de la pobreza, esta aumento de 13,7% a 15,1% entre 2006 y 2009. En el caso de la desigualdad, el índice 10/10 de ingresos  autónomos pasó de 31,3 a 46,2 veces, mientras que el coeficiente de GINI subió de 0,54 a 0,55. Agradezco a G. Blumel estos antecedentes.
24 Un análisis detallado del por qué en Chile la baja contribución de los impuestos a la renta en su impacto en el índice de Gini realiza H. Beyer en “Sobre impuestos, desigualdad y reforma tributaria” en puntos de referencia, CEP abril 2014.
25 Arzola y Camhi: Educación preescolar: Evidencia y desafíos para Chile. Libertad y Desarrollo. Enero 2013, 138.
26 Educación preescolar: El Origen de la desigualdad, Seminario 2012. Sergio Urzúa
27 Resultados SIMCE 2013. MINEDUC.

28 Las principales leyes son: Ley De Subvención escolar preferencial (SEP), Cambio de L.G.E a LOCE (Con lo que se crea el consejo nacional de educación, Agencia de Calidad y Superintendencia de Educación), Ley de Calidad y Equidad (Flexibilizar Estatuto Docente, mejora incentivos para profesores y directivos, recursos focalizados). Éstas crearon por primera vez en el país una institucionalidad que vela por la calidad de la educación escolar.
29 Estimación conservadora del gasto en las reformas según informes financieros del Gobierno. DIPRES.
30 13-mar el 32% cree que el país está estancado y 4% que está retrocediendo. El 31 de Julio 44% cree que está estancado y el 10% que está retrocediendo. Plaza Pública, Percepción Económica-evolutivo, CADEM.